미세먼지 계절관리제 7차는 왜 목표 19㎍/㎥를 놓쳤나
미세먼지 계절관리제 7년 동안 전국 평균 농도는 낮아졌지만 나쁨 일수의 부담은 일부 시도에 그대로 남았습니다. 7차(2025.12~2026.3) 전국 초미세먼지 평균 농도는 21.8㎍/㎥로 목표 19㎍/㎥보다 2.8㎍/㎥ 높았습니다. 같은 겨울 인천(23.5㎍/㎥)과 경남(18㎍/㎥)의 차이는 5.5㎍/㎥였고 인천에서는 나쁨 일수가 25일 남았습니다.
계절관리제는 고농도 미세먼지가 잦은 12월부터 이듬해 3월까지 평소보다 강한 저감 대책을 시행하는 제도로 2019년 12월 처음 시작됐습니다.
목차
- 미세먼지 계절관리제 7차는 왜 목표 19㎍/㎥를 놓쳤나
- 계절관리제 1~7차 추이, 좋음 일수는 늘고 평균은 출렁였다
- '역대 최저' 발표 뒤에 남은 시도별 나쁨 일수 25일
- 나쁨 일수와 운행제한의 부담은 누구에게 쏠리나
- 계절관리제 개선분의 큰 몫은 국외 배출 감소였다
- 초미세먼지 국내 기준 15㎍/㎥는 WHO 권고의 3배
- 8차 계절관리제에 필요한 시도별 목표와 기상 보정 지표
- 자주 묻는 질문
- 같이 읽으면 좋은 것들
정책브리핑에 실린 제7차 계절관리제 브리핑을 보면 정부는 2025년 11월 25일 6차 수준(20㎍/㎥)보다 5% 낮은 19㎍/㎥를 목표로 정하고 오염물질별로 8~45% 감축을 내걸었습니다. 에어코리아 '계절관리기간 누적 농도 현황'에서 월평균이 목표 이내였던 달은 12월(19㎍/㎥)뿐입니다. 1월 26㎍/㎥, 2월 24㎍/㎥, 3월 22㎍/㎥로 석 달 내내 목표를 3~7㎍/㎥ 웃돌았습니다.
네 달 월평균을 일수로 가중하면 약 22.7㎍/㎥로 21.8㎍/㎥보다 0.9㎍/㎥ 높게 나오는데 어느 값이든 목표를 넘는다는 결론은 같습니다. 기상 변수는 처음부터 예고돼 있었습니다. 목표를 발표할 때 기후에너지환경부 1차관은 평균이 전년보다 높아질 가능성을 약 50%로 내다봤습니다(다음뉴스).
계절관리제 1~7차 추이, 좋음 일수는 늘고 평균은 출렁였다
대한환경공학회지에 실린 관측자료 분석(안현준 외)을 보면 도입 전 30.9㎍/㎥이던 평균은 도입 후 23.4㎍/㎥로 약 24% 낮아졌습니다. 두 기간의 풍향·풍속은 크게 다르지 않았습니다.
표 1. 계절관리제 차수별 전국 초미세먼지 지표
| 차수 | 전국 평균(㎍/㎥) | 좋음 일수 | 나쁨 일수 | 비교 기준·출처 |
|---|---|---|---|---|
| 2차(2020.12~2021.3) | 24.3 | - | 33일→20일 | 최근 3년 평균(29.1) 대비, 서울연구원 |
| 3차(2021.12~2022.3) | 23.3 | 20일→40일 | 33일→18일 | 최근 3년 평균 대비, 에어코리아 |
| 4차(2022.12~2023.3) | 3차보다 1.7 상승 | - | - | 한국대기환경학회지(서지원 외) |
| 5차(2023.12~2024.3) | - | 47일 | 15일 | 정책브리핑 |
| 6차(2024.12~2025.3) | 20.3 | 54일 | 12일 | 정책브리핑 |
| 7차(2025.12~2026.3) | 21.8 | - | - | 국제뉴스 |
※ 차수마다 비교 기준이 달라 증감 폭을 그대로 견주기는 어렵습니다. 좋음은 15㎍/㎥ 이하, 나쁨은 36㎍/㎥ 이상입니다.
3차부터 6차까지 평균은 3.0㎍/㎥(12.9%) 내려갔고 좋음 일수는 40일에서 54일로 14일 늘었습니다. 그러나 4차와 7차에는 평균이 다시 올랐습니다. 평균은 전체 수준을 보여 줄 뿐이어서 건강에 위험한 날이 며칠이었는지는 나쁨 일수로 따로 봐야 합니다.
이 개선이 모두 계절관리제의 몫은 아닙니다. 뉴스핌이 정리한 전국 초미세먼지 연평균은 2016년 26㎍/㎥에서 2019년 23㎍/㎥, 2023년 18㎍/㎥로 내려왔고 2024년과 2025년(잠정)에는 16㎍/㎥였습니다. 9년 사이 38.5% 낮아진 장기 하락 추세가 계절관리 기간의 개선에도 함께 담겨 있습니다.
'역대 최저' 발표 뒤에 남은 시도별 나쁨 일수 25일
7차 결과를 발표한 지자체는 대부분 '역대 최저'를 내세웠지만 같은 차수 안에서 시도끼리 견주면 격차가 뚜렷합니다.
표 2. 7차 계절관리제 지역별 초미세먼지 결과
| 지역 | 7차 평균(㎍/㎥) | 시행 전 대비 | 좋음 일수 | 나쁨 일수 | 출처 |
|---|---|---|---|---|---|
| 파주 | 25 | 42에서 약 40% 감소 | - | - | 중부시사신문 |
| 경기 | 24 | - | 11일→47일(6차) | 49일→25일(6차) | 그린포스트코리아, 데일리안 |
| 인천 | 23.5 | 2018년 대비 27% 감소 | 16일→41일 | 35일→25일 | 국제뉴스, 뉴시스 |
| 시흥 | 23 | 45% 감소 | - | - | 데일리엔뉴스 |
| 경남 | 18 | 23.8에서 24.4% 감소 | - | - | 노컷뉴스 |
※ 경기 나쁨 일수는 매우나쁨을 포함합니다.
인천과 경기는 경남보다 5.5~6㎍/㎥, 약 1.3배 높았습니다. 인천은 좋음 일수가 약 2.6배로 늘었는데도 나쁨 일수가 25일 남았습니다. 7차 기간 121일의 약 21%로 닷새에 하루꼴입니다. 서울시가 안내하는 나쁨 일수도 시행 전 42일에서 25일로 줄어 수도권은 25일 안팎에 머물러 있습니다.
'역대 최저'는 무엇과 비교했느냐에 따라 뜻이 달라지는데요. 노컷뉴스에 따르면 경남은 시행 전보다 24.4% 낮아졌지만 황사 유입과 대기 정체로 6차 16㎍/㎥에서 7차 18㎍/㎥로 12.5% 올랐습니다. 정책브리핑 자료에서도 6차에 11개 시도는 0.8~10.9% 개선됐지만 울산·제주·서울 등 6개 시도는 1.1~7.9% 나빠졌습니다.
격차의 뿌리는 지역마다 다른 출발점과 배출 구조입니다. 한국대기환경학회지의 1~3차 요인 분석(배민아 외)에서 배출 요인에 따른 농도 감소 폭은 충남이 56%로 17개 시도 가운데 가장 컸습니다. 석탄발전소와 산업단지가 몰린 지역에서는 배출 관리가 큰 효과를 냈습니다. 국외 유입과 차량·생활 배출이 겹치는 수도권은 같은 수단으로 같은 효과를 기대하기 어렵습니다.
나쁨 일수와 운행제한의 부담은 누구에게 쏠리나
가장 무거운 짐을 지는 쪽은 오염에 민감한 어린이·노인·호흡기 질환자와 5등급 차량을 아직 바꾸지 못한 운전자입니다. 나쁨 일수가 25일 남은 인천·서울에서는 민감 계층이 그만큼 더 많은 날 바깥 활동을 줄여야 합니다. 이들이 머무는 실내 기준은 강화되고 있습니다. 이투데이 보도로는 2026년부터 도서관·학원 같은 대규모 다중이용시설의 실내 초미세먼지 기준이 20% 엄격해졌습니다. 인천은 7차에 다중이용시설 589곳과 취약계층 이용시설 3,060곳을, 경기도는 6차에 취약계층 시설 15,457곳을 점검했습니다.
5등급 차량 운행제한은 수도권과 6대 특·광역시에서 평일 오전 6시부터 오후 9시까지 적용되고 위반하면 하루 1회 10만 원의 과태료가 붙습니다. 상용차매거진에 따르면 5등급 차량은 2025년 말 16만 대로 5년 동안 84% 줄었습니다. 정부는 조기폐차 지원을 2026년으로 끝냅니다. 올해 5등급 지원 물량은 4만 4천 대이고 3.5톤 미만 차량의 지원금은 최대 300만 원입니다.
지원 물량이 모두 쓰이고 다른 감소가 없다고 가정하면 지원이 끝난 뒤에도 약 11만 6천 대가 운행제한 대상으로 남습니다. 끝까지 남는 차량은 차를 바꿀 여력이 없는 생계형일 가능성이 큽니다. 운행제한은 이어지는데 지원은 끊기는 만큼 이들을 위한 형평성 보완책이 필요합니다.
계절관리제 개선분의 큰 몫은 국외 배출 감소였다
농도 변화의 원인을 나눠 본 연구들은 국내 감축의 몫이 생각보다 작았다고 봅니다. 한국대기환경학회지의 1~3차 분석(배민아 외)에서 시행 전 대비 감소분의 87%는 배출 감소(국외 포함)에서 나왔지만 국내 배출의 기여는 35%(3.5㎍/㎥)였습니다. 이 35%에도 코로나19 같은 사회경제적 요인이 섞여 있습니다. 1~5차 요인 분석에서는 국외 영향이 평균 6.6㎍/㎥, 국내 영향이 3.2㎍/㎥ 줄었습니다. 국외 영향 감소가 국내 영향 감소의 약 2.1배입니다.
기상의 영향은 차수마다 방향이 바뀌었습니다. 1차만 본 분석(서지원 외)에서는 기상이 농도를 8.5%, 배출 변화가 16% 낮췄지만 1~5차 전체로는 기상이 농도를 높이는 쪽으로 작용했습니다. 6차에는 바람이 강한 날이 11일 늘고 대기 정체일이 12일 줄어 유리했던 반면 강수일수는 16일, 강수량은 219.8㎜ 줄어 불리한 조건도 겹쳤습니다.
정책 수단의 강도도 달라졌습니다. 6차에 최대 30기까지 멈췄던 석탄발전은 7차에 가동정지 상한이 17기로 줄었고 같은 겨울 전국 평균은 20.3㎍/㎥에서 21.8㎍/㎥로 1.5㎍/㎥ 올랐습니다. 두 변화가 얼마나 맞물렸는지는 8차 설계에서 따져 볼 대목입니다.
평가 방식을 두고는 전부터 문제 제기가 있었습니다. 서울연구원 김운수 연구위원은 칼럼에서 2차 계절관리제의 자발적 감축협약 감축량(7,234톤)이 석탄발전 중단 감축량(3,213톤)의 약 2.3배였다며 무엇을 성과로 볼지 혼란스럽다고 지적하고 계획-실행-평가-개선(PDCA) 체계와 건강영향 지표 도입을 제안했습니다. 관측 평균만으로 목표 달성을 판정하면 그 결과는 정책 성과보다 그해 날씨를 더 많이 반영합니다.
초미세먼지 국내 기준 15㎍/㎥는 WHO 권고의 3배
한국의 초미세먼지 연평균 기준 15㎍/㎥는 WHO 권고 5㎍/㎥의 3배이고 미국 기준 9㎍/㎥의 약 1.7배입니다. 캐나다 기준도 8.8㎍/㎥로 한국보다 엄격합니다(뉴스핌·워터저널). 2024년과 2025년(잠정) 연평균 16㎍/㎥는 국내 기준마저 넘고 2032년 목표 12㎍/㎥에 닿으려면 4㎍/㎥(25%)를 더 줄여야 합니다. 정부는 2026년 1월 21일 업무계획에서 초미세먼지를 포함한 8개 물질의 환경기준을 다시 검토하겠다고 밝혔습니다.
국외 영향의 변화가 국내 감축 효과의 2배를 넘는 만큼 계절관리제는 국경 밖 흐름과 함께 읽어야 합니다. 네이트뉴스에 따르면 중국은 2026년 초미세먼지 기준을 강화했지만 여전히 WHO 권고에는 못 미칩니다. 한·중 두 나라는 7차에도 하루 1회 이상 예보 정보를 공유했습니다. 국외 영향이 큰 서해안(인천·경기·충남)과 국내 배출 영향이 큰 산업단지 지역(울산 등)은 써야 할 수단이 다르므로 지자체별 원인 분석에 맞춘 지역 단위 관리가 필요합니다.
8차 계절관리제에 필요한 시도별 목표와 기상 보정 지표
전국 단일 평균 목표로는 시도별 나쁨 일수의 차이도, 기상·국외 영향과 국내 정책 효과의 구분도 드러나지 않습니다. 8차 계절관리제는 2026년 12월 1일부터 2027년 3월 31일까지 시행되며 겨울·봄 초미세먼지 전망을 3개월 단위에서 월 단위로 바꿔 시범 운영합니다(워터저널). 예보가 촘촘해지는 만큼 평가 지표도 함께 바뀌어야 합니다.
- 시도별 목표: 전국 평균과 함께 시도별 나쁨·고농도(50㎍/㎥ 초과) 일수 감축 목표를 두고 결과를 공개합니다.
- 기상 보정 평가: 기상·국외 영향을 걸러 낸 국내 배출 감축 효과를 공식 성과 지표로 삼습니다.
- 생계형 노후차: 남은 5등급 차량 소유자의 소득 수준을 파악하고 저소득층에는 별도 전환 지원이나 유예를 검토합니다.
- 취약계층 대피 공간: 강화된 실내기준과 어린이집·요양시설 컨설팅은 나쁨 일수가 많은 시도부터 배치합니다.
- 기준과 목표 정렬: 대기환경기준을 강화한다면 계절관리 목표와 2032년 목표도 같은 체계 안에서 다시 맞춰야 합니다.
결과를 발표하는 정책 담당자라면 시도별 나쁨 일수와 기상 보정 효과를 함께 내놓아야 합니다. 지자체가 취약시설 점검 순서를 정할 때 기준으로 삼을 숫자도 '역대 최저'가 아니라 다른 시도와의 격차와 나쁨 일수입니다. 시민에게는 에어코리아의 지역별 월평균 농도와 자동차배출가스 종합전산시스템의 배출가스 등급 조회가 판단의 출발점이 됩니다. 5등급 차량을 가진 시민이라면 조기폐차 지원이 2026년에 끝난다는 점이 교체 시기를 정할 핵심 조건입니다.